摘要：研究目的：针对自然资源产权主体虚置、委托代理关系尚未明确建立、委托代理效率低下及缺乏监督机制等问题，本文在分析上述问题的基础上，构建并完善自然资源资产管理委托代理机制。研究方法：文献研究法、综合分析法。研究结果：首先，从法律层面赋予地方政府享有自然资源资产的所有权，并对分级授权的权利进行明确划分与界定；其次，通过建立有效的自然资源产权委托代理机制来解决委托代理双方目标问题；再次，通过合同形式明确委托代理关系，明确委托代理双方责权利；最后，为了避免权力的滥用和渎职，引入监督检查考核机制，确保委托代理落到实处。研究结论：通过进一步明晰自然资源资产产权，规范委托代理关系，明确权责利，并建立委托代理监督考核机制，以确保在授权经营过程中委托人权益目标的实现。
01问题的提出
自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度，也是自然资源资产管理的重要内容。但目前，自然资源产权主体不明确、产权边界不清晰、产权权益落实不到位，自然资源资产产权制度存在缺陷，致使自然资源资产属性不明显、自然资源资产收入性质定义不明晰、自然资源收益分配格局失衡等系列问题。
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《深化党和国家机构改革方案》明确，组建自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），其中明确指出，“探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制”。探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制是健全自然资源资产产权制度，统筹推进自然资源资产产权制度改革的重要内容，因此，对于解决自然资源资产管理与利用的诸多问题具有重要意义。
02理论与依据
产权即对财产的所有权，它是由对财产所有关系而产生的包括占有权、支配权、使用权、处分权和收益权在内的权利束，其中收益权是产权权利的核心内容。结合联合国环境规划署对自然资源的定义以及国内学者钱阔和陈绍志的理论，自然资源资产产权是指对自然资源所有、占有、处分、收益权利的总和。具体按照资源种类进行分类，可分为土地产权、水资源产权、矿产资源产权、森林资源产权以及其他资源产权；按照产权主体可以分为公有、私有、公用产权。
《宪法》规定，我国自然资源归国家所有（全民所有）和集体所有。这就决定了我国的自然资源资产收益应由全体社会成员（集体成员）所共同享有。根据马克思的个人所有制理论，为了既保证土地社会化占有以适应社会化生产的需要、又确保全体社会成员（集体成员）对生产资料所有权的实现，应当摈弃主张公有而实际上无主所有的虚化所有制，深化探索全体社会成员（集体成员）个人所有制的具体实现。分离出既体现社会化占有、又确保成员权利的自然资源资产资格权，以确保成员的基本福利底线。国家和全民并非标准意义上的权利主体，无法在现实中行使其所有权利，权利主体虚置的问题进而出现。借鉴委托代理理论等的观点，全民作为委托人将自然资源资产委托给政府，由其委托管理，并进行进一步授权委托，从而解决所有权全民所有难以实现的问题。
早在20世纪70年代，莫里斯（James Mirrlees）、斯蒂格里茨（Joseph Stiglitz）、罗斯（S.Ross）、斯彭斯（Michael Spence）等人共同开创了委托——代理理论的研究，并卓有成就。罗斯系统地提出了委托——代理理论。罗斯提出：“涉及由一个人——委托人(譬如雇主)如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个人(他的代理人，譬如雇员)为委托人的利益行动”。20世纪80年代以来，委托——代理理论有几方面的重要发展，主要是先后建立和发展了重复博弈的委托——代理模型、委托人道德风险和多代理人模型、多任务委托——代理模型、多个委托人模型、最优委托权安排模型等等。
综合上述相关经济学家观点，委托——代理理论主要内容主要包括：（1）委托——代理理论主要研究在所有权与经营权分离的前提下，所有者与管理者之间的权利义务及相互制衡关系。（2）由于存在所有者对代理者的授权行为，并且委托人与代理人之间的信息不对称，契约不完备，委托人不能全面知晓代理行动，从而产生代理人违背委托人利益最大化为目标的道德风险和逆向选择。（3）对于委托人来说，只有代理效用大于代理成本，代理才是划算的。委托——代理理论的核心就在于委托人设计一套激励机制，降低代理成本，扩大代理效果。（4）委托——代理理论有两个主要结论：一是在任何满足代理人参与约束及激励相容约束，委托人预期效用最大化的激励合约中，代理人都必须承受部分风险；二是必须使代理人承受完全风险来达到最优激励效果。（5）委托人预期效用的实现，依赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、相互信任、激励与补偿机制与监督制度的安排等。
我国目前的自然资源资产产权管理就可以看作是一种简单的委托代理机制，共涉及四个层面。第一，全民作为委托人将自然资源委托给国务院形成委托代理关系；第二，国务院作为委托人与地方各级政府之间形成委托代理关系；第三，地方各级政府与自然资源管理部门之间形成委托代理关系；第四，地方自然资源管理部门与自然资源的实际占用使用者之间形成代理关系。从这四个层级可以看出，我国的自然资源资产委托代理关系形成了一个从全民到中央再到最终代理人的委托代理链。除了最初的委托人（全民）和最终代理人（自然资源的实际使用者），其他参与者均具有双重身份属性，既是委托人又是代理人，而这种双重身份属性根据上述委托——代理理论的观点，容易导致对代理人行为主体缺乏监督、约束的积极性，并引发其趋利行为和机会主义倾向。
03目前自然资源资产产权委托代理存在的问题
国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确指出，“国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，国有自然资源资产的所有权统一于中央政府，地方政府不具有所有权。然而在事实中，终究是哪一个主体，哪一个部门进行自然资源资产所有权管理并未进行明确，缺少统一的人格化代表；此外，我国庞大的自然资源体量，仅仅依靠中央政府对其进行所有权的管理也并不现实，中央与地方的自然资源资产产权关系应是，国务院是国家自然资源所有权的唯一代表，地方政府根据国务院的授权管理和处置自然资源。但实际上，由于地方政府拥有实际控制地方自然资源的权利，并非以所有者身份管理当地自然资源，而是仅以管理者的姿态对其进行管理，中央与地方在自然资源资产处置权和收益权上的产权界定不清，导致各级政府之间的自然资源管理目标与利益争议不断。
在中央层面，我国公有制经济体制中，自然资源所有权属于全民所有，每一个中国公民都是自然资源资产的所有者，但这种全民所有的自然资源资产所有权，在现实中是却很难实现，呈现出终极所有权的虚化。在地方层面，就目前来看，在自然资源资产管理方面，省级政府根据中央的授权对自然资源资产进行管理与处置，又将其授权给下一级地方政府。由此可见，除了全民和最终所有权的代理者，不同层级地方政府均具有双重属性，既是授权者，又是代理者，自然资源所有权的最终实际所有者和“规定所有者”（即全民所有）并不一致，地方上自然资源资产所有权落实不到位，所有权主体虚置。因此这种不能落实所有权主体的央地自然资源资产所有权委托关系可以看作是一种效率低下的委托代理机制关系，这种低效率的委托代理关系中，委托人与代理人目标函数不一致，各环节所有权代理人在行动时的准则是实现自身利益最大化，容易产生代理人问题，进而易产生监督的外部性。在实际中具体表现为：国务院授权的中央层面的自然资源管理部对自然资源资产的所有权管理主要倾向于战略性目标，如可持续利用与代价公平；而地方政府由于身上肩负经济发展的职责，但由于仅是中央政府的代理人，并未在法律上认可其自然资源资产所有者地位，再加之政府自身身份的双重化，既是政策制定者与自然资源的管理者，也是自然资源资产的出资人，形成了所有者与管理者身份不分的状态，因此地方政府倾向于区域性、短期性的经济利益，对自然资源开发利用容易形成浪费性的开发，进而造成一定程度的“公地悲剧”，与委托人（即中央政府）所期望的目标常常有所出入。
一方面，委托代理层级多导致信息失真。产权分级授权制度是指在自然资源资产所有权的基础上，国务院作为所有权的唯一代表，将自然资源所有权束按照自然资源管理层次进行分级授权，分别委托给各级地方政府，建立委托代理关系，按照委托代理关系来管理自然资源。具体来说，国务院对省级政府进行授权，省级政府在其权限内，对其所属的市级政府进行转授权，市级政府在所转授的权限范围内，再对其所属的县级政府进行再转授权。对于特殊情况，国务院可直接授权。代理层级越多，信息传递越容易失真，致使委托代理效率下降。
另一方面，委托代理目标差异导致效率低下。每一级代理人既接受上一级代理的转授权，又作为同级政府的职能部门，在实际中，容易造成为追求地方政府利益而损害委托人利益的情况。由于缺乏有效的委托代理机制，委托代理关系的双方存在目标的不一致性，每一级的代理都存在着代理效率消耗的问题，也就是在委托代理的过程中都存在代理成本，导致委托人的目标实现度较低，部分目标被搁置。
根据《指导意见》，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，但根据现有的法律法规，尚无法明确自然资源部对地方政府自然资源资产授权是授予行政监管权还是所有权，未建立明确的委托代理关系。进而导致责权利不明，现实中地方政府也有借行政管理之名越权行使所有权的情况。同时在利益分配上，中央和地方政府尚未建立稳定合理的利益分配格局和合理的收益支出结构。
4缺乏自然资源资产委托代理监督机制，易造成权力腐败
党的十九大报告提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”。但就目前来看，在自然资源资产分级授权后，对代理人行为缺乏行之有效的监督管理，一方面使得代理人对权利滥用和渎职，造成权力腐败；另一方面，在地方政府政绩利益驱使下，为了短期经济利益，对自然资源进行过度开发，造成资源超载，影响代际公平。
04构建并完善自然资源资产管理委托代理机制
1明晰地方自然资源资产所有权，在授权经营过程中明确委托人权益目标
针对我国现阶段自然资源资产产权主体虚化、所有权落实不到位，自然资源资产公共管理权与所有权管理职能混淆，不同层级自然资源资产所有权管理组织目标差异等问题，需进一步明晰自然资源资产产权，在此基础上剥离政府自然资源资产的公共管理权，构建新型所有权委托代理关系，由国务院对自然资源资产所有权分级授权经营管理，以确保在授权经营过程中委托人权益目标的实现。
从法律等层面实际赋予地方政府享有自然资源资产的所有权。对于关系到国计民生的重要战略自然资源，可由中央政府设立的专门性自然资源组织掌控其所有权；而一般性的，对地方经济发展具有重要支撑作用的自然资源资产所有权交由地方政府掌控，地方政府履行出资人的职责。通过上述举措，对各级政府在自然资源资产产权关系上进行明确划分与界定，确定出不同类型自然资源资产不同层级的所有权主体，进而逐渐剥离政府在自然资源资产授权经营管理中的公共管理职责，以自然资源资产产权所有者的身份进行自然资源资产经营管理，统一各级政府自然资源产权的权、责、利，使得自然资源资产所有权授权管理过程中委托人和代理人目标保持一致，同时也可激发地方政府合理开发保护辖区内自然资源的积极性，实现代际公平。
2建立健全自然资源产权分级授权管理制度
建立有效的自然资源产权委托代理机制是解决委托代理双方目标问题的核心。一是对各级政府在自然资源产权关系上进行明确的划分和界定，统一各级政府在自然资源产权上的权、责、利；二是适当减少代理层级数量，缩短委托代理链条降低代理成本。三是设计各级政府对自然资源产权束分级授权的有效模式，降低授权损耗。只有通过理顺各级政府的委托代理关系，使各级政府真正把自然资源作为一项资产加以最有效的利用，同时以所拥有的自然资源权益促进本地区经济发展，才能在各级政府之间建立起权责利明确的经济关系。
为实现有效授权，在授权时需要注意以下几点：一是有目标授权：授权以各级政府自然资源资产管理及保值增值的目标为依据。二是有限授权：明确授权范围和权力清单。三是逐级授权：授权应在直接上级同直接下级之间进行，一般不可越级授权。四是权责对等：在授权时明确其责任。五是相对稳定、适时调整：相对稳定是指授权权限在授权有效期内整体上应保持相对稳定；适时调整是指根据国家有关法律、法规和政策的变化，以及被授权对象的实际情况，适时调整授权权限。六是授权指导和监督：授权方对受权方的工作要进行必要的指导和监督,授权人保留随时调整或终止受权人权限的权利。七是授权适度：如果授予的权力不足以支持工作目标完成的需要,则指派的工作难以完成,授权因而丧失其意义；如果授予权力过度,超过了执行工作任务实际的需要,则势必导致下级滥用权力,授权带来的负面作用太大,同样会导致授权失败。
3规范委托代理关系，以合同形式明确权利义务
自然资源产权分级授权需明确授权范围和权力清单，界定各项权利的名称、内涵及相应权限，并将授权内容细化为具体工作内容，使权利责任更明晰，并落实到合同中。
自然资源部确定其保留权利项和下放权利项，将次级自然资源产权权利束授予省级政府，将相应的内容详细载明于由自然资源部部长签发的《自然资源产权授权书》。省级自然资源部门根据受权权限和落实本级岗位，并将受权自然资源产权束进行再分离,对市级自然资源管理部门进行转授权,签订《转授权书》。同样市级自然资源管理部门再对县级自然资源管理部门进行再转授权，签订《再转授权书》,县级自然资源管理部门为最终授权方。所有的授权都应采用书面即授权书形式,在授权机构盖章、法定代表人或主要负责人签字后生效。
《授权书》应包括以下内容：授权机构名称；授权机构法定代表人或主要负责人姓名；受权机构名称；授权范围；授权期限；其他需要规定的事项。对于《转授权书》而言，转授权不得大于原授权，转授权采用书面即转授权书形式。转授权书内容、格式参照授权书制定；转授权不当时,上级主管单位可以调整或撤销原授权。对自然资源产权授权按省级授权、地市级授权和县市授权依次逐级进行；若有必要,中央可以对全国范围内的任何级别单位直接授权。经授权的地方政府的自然资源产权依照法律规定确定，具有相对的稳定性。但有一部分内容是上级政府自然资源管理部门根据国家发展计划、当地资源供求状况、经济发展水平等进行灵活安排的，这些权限将会根据情况的改变做出相应的调整。
为了避免权力的滥用和渎职，必须建立有权有责、有授有收、有奖有罚、有进有退的授权监督检查制度，强化授权后检查、分析、监督、考核、奖罚工作，不能在授权工作中，出现“重授轻管、以授代管”的倾向，更不能将授后检查、分析、监督、考核、奖罚停留在口上、纸上。因此建立授权制度并使之有效运转，就有必要强化授权后的检查考核、责任认定、绩效奖罚的相关内容，同时对超授权管理的审批、检查、追究等作出更明确详实的规定，指定专门部门负责。
建立对下级自然资源管理部门的授权考核体系。对自然资源资产授权考核主要包括自然资源资产保值增值，即自然资源的经济效益、社会生态效益与经济效益相结合进行评定。在签发《自然资源产权授权书》时，根据地方实际情况签订自然资源目标责任书，部分目标能落实到具体岗位的尽量落实到具体岗位。对超目标完成考核指标的自然资源管理部门主要领导人员和岗位工作人员要给予奖励；对完不成任务、甚至造成自然资源资产流失严重的，要追究责任。同时受权机构在授权范围内发生滥用权利、不正当行使权利或者未经授权或者超越授权行使权利的行为，造成不良影响或造成经济损失，要追究受权机构主要负责人及其直接责任人的行政和经济责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
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